«Die Klimakrise wird auf ein Finanzierungsproblem reduziert»

Neue Formen der Klimafinanzierung richten sich direkt an Städte – diese sollen dazu befähigt werden, durch Anleihen auf den Finanzmärkten an die Mittel zu kommen, die für die Anpassung an Klimafolgen nötig sind. Ein Forschungsprojekt an der Universität Zürich untersucht, welche Auswirkungen solche Programme haben. Im Interview erklärt Projektleiterin Hanna Hilbrandt, warum sie die Programme mit Strukturanpassungsmaßnahmen vergleicht und wie der verengte Blick auf fehlende Finanzmittel zur städtischen Klimaanpassung die Entwicklung alternativer Möglichkeiten der Finanzierung verhindert.
 

Juliane Schumacher: Hanna, du hast in mehreren Projekten untersucht, wie sich internationale Klimafinanzierung auf Städte und Stadtplanung auswirkt. Seit wann spielen Städte solch eine große Rolle im Bereich Klimafinanzierung?

Hanna Hilbrandt: Seit 2008 leben mehr Menschen in Städten als auf dem Land, aktuelle Prognosen gehen davon aus, dass 2050 sogar 70 Prozent der Weltbevölkerung in Städten leben werden. Das hat Druck auf die globale Klimapolitik ausgeübt, Städten mehr Aufmerksamkeit zu widmen. Die UN-Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs), die 2015 verabschiedet wurden, tragen dem Rechnung: Darin bezieht sich erstmals eins der 17 Nachhaltigkeitsziele direkt auf Städte. Bei Ziel 11 geht es darum, «Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig» zu gestalten.

Dies fällt mit einer zweiten Entwicklung zusammen: Seit den SDGs kommt den Finanzmärkten eine sehr viel zentralere Rolle in der Klima- und Entwicklungspolitik zu. Die Addis Ababa Action Agenda, die eine Strategie für die Finanzierung der SDGs formulieren soll und ebenfalls 2015 verabschiedet wurde, verweist stärker als frühere Abkommen auf die Rolle privatwirtschaftlicher Finanzierung von Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Anpassung an den Klimawandel. Darauf beziehen sich heute viele internationale Klimanetzwerke, globale Entwicklungsinitiativen oder Programme der multilateralen Banken, die sich auf Klimafinanzierung in Städte fokussieren, etwa das Programm FELICITY der Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), die City Creditworthiness Initiative der Weltbank oder Maßnahmen von globalen Städtenetzwerken wie etwa C40 oder ICLEI.

Warum werden in diesen Initiativen vor allem Stadtverwaltungen adressiert?

Städte sind nicht nur Wirtschaftsmotoren, sie haben auch einen riesigen ökologischen Fußabdruck. Dabei geht es sowohl um Ressourcenverbrauch – etwa durch Bautätigkeit – als auch um die enormen Umweltverschmutzungen, die in Städten entstehen. Die Idee einer städtischen Umweltpolitik bezieht sich also meist darauf, dass in Städten auf kleinem Raum viel erreicht werden kann. Zudem sind Städte oft progressiver als nationalstaatliche Akteure. Das liegt nicht nur an städtischen Umweltbewegungen und der Tatsache, dass Stadtbewohner*innen oft progressiver wählen als ländliche Bevölkerungen. Sondern auch daran, dass Stadtregierungen konkrete Lösungen für die akuten Folgen des Klimawandels in Städten voranbringen müssen. Städte werden daher als besonders zugängliche Partner in Fragen der Klimafinanzierung gesehen.

Umgekehrt haben Städte aber in vielen Bereichen gar keinen großen Handlungsspielraum.

Sie haben vor allem oft nicht die nötigen finanziellen Mittel. Die Hoffnung, die auf Städten lastet, konkrete Lösungen umzusetzen, hat nicht dazu geführt, dass Stadtregierungen mehr Ressourcen zur Verfügung stehen. Zudem haben Städte meist weder die nötigen Kapazitäten in der Verwaltung noch das Recht, an Finanzmärkten zu agieren, um sich beispielsweise über Kommunalanleihen selbst Geld zu leihen. Von wenige Ausnahmen abgesehen, können Städte auch nicht selbstständig ihre Steuereinnahmen erhöhen. Sie sind also bei der Klimafinanzierung abhängig von der nationalstaatlichen Ebene oder von privaten Investitionen.

Die neuen Formen der Klimafinanzierung sollten das ändern. Um welche Form oder Formen von Finanzierung handelt es sich und was genau habt ihr untersucht?

Ich habe 2019 die Einführung von grünen Kommunalanleihen in Mexiko-Stadt untersucht. Mexiko-Stadt war mit Johannesburg und Kapstadt in Südafrika eine der ersten Städte jenseits von Europa und den USA, die grüne und später nachhaltige Anleihen auf kommunaler Ebene eingeführt hat. Sie galt daher als Vorreiterstadt für die Nutzung dieses Instruments. Mexiko-Stadt hat 2016 Anleihen mit einem Volumen von einer Milliarde Mexikanischen Pesos (umgerechnet 53,3 Millionen US-Dollar) und 2018 nochmal weitere Anleihen mit einem Volumen von 1,1 Milliarde Mexikanischen Pesos (56,9 Millionen US-Dollar) ausgegeben und diese Mittel vor allem für Infrastrukturmaßnahmen im Bereich Wasser und Verkehr eingesetzt. Weil sie in mexikanischen Pesos ausgegeben wurden, haben vor allem institutionelle Investoren, etwa lokale Pensionskassen, in diese Anleihen investiert. Für diese Investoren sind grüne Kommunalanleihen besonders interessant, weil sie vermehrt Anteile ihrer Investitionen als «grün» etikettieren müssen und Kommunalanleihen zudem als sicher gelten.

Dann haben die Anleihen tatsächlich einen Unterschied gemacht?

Das lässt sich so nicht sagen. In Mexiko-Stadt und in den anderen Städten, die wir untersuchen, wird über dieses und auch über andere Finanzinstrumente sehr viel weniger Geld investiert als erforderlich wäre, um dringend benötigte Infrastrukturen zu bauen. Auch wenn es unter entwicklungspolitischen Akteuren einen breiten Konsens gibt, dass die Programme der GIZ oder der Weltbank – also globale Programme, die Städte adressieren um Risiken für private Investitionen in ihre Infrastruktur zu reduzieren – für die Lösung der Klimakrise essentiell sind, waren sie offensichtlich nicht in der Lage, robuste Anpassungsmaßnahmen in der erforderlichen Größenordnung zu finanzieren.

Im Fall von Mexiko-Stadt kommt dazu, dass die Stadt die durchgeführten Maßnahmen ohnehin umgesetzt hätte, nur dann finanziert durch normale Kommunalanleihen. Dem Prinzip der Zusätzlichkeit (additionality) – also, dass grüne Investitionen zusätzlich zu bereits laufenden Maßnahmen getätigt werden – wird hier nicht Genüge getan. Dass diese Anleihen als «grüne» Anleihen ausgegeben wurden, hat international große Aufmerksamkeit auf Mexiko-Stadt gelenkt, aber trotzdem kaum andere Städte in Lateinamerika oder Afrika dazu gebracht, dieses Instrument zu nutzen.

Woran liegt das?

Viele Städte können keine Mittel an Finanzmärkten leihen. Denn nationalstaatliche Institutionen wollen die Risiken, die es mit sich bringen würde für Städte zu bürgen, nicht auf sich nehmen. Außerdem bringt die Einführung dieser Instrumente viel behördliche Arbeit mit sich. Die technischen, institutionellen und legalen Voraussetzungen zu schaffen, um neue Finanzinstrumente einzuführen, ist zeitaufwendig und langwierig. Grüne Kommunalanleihen müssen beispielsweise als solche an der Börse erkennbar gemacht werden. Es braucht Zertifizierungsorganisationen, die prüfen, ob Anleihen globalen Standards entsprechen. Mitarbeitende in Behörden müssen lernen, entsprechende Projekte auszuwählen und so weiter. Wir untersuchen daher jetzt in einem aktuellen Projekt, The Urbanization of Climate Finance, die Prozesse, die der Einführung von städtischer Klimafinanzierung vorgelagert sind. Das sind zum Beispiel Studien, die Planungssicherheit für Investitionen herstellen sollen, indem sogenannte Climate Action Plans gefördert werden, oder Programme, die Behörden beibringen, an Finanzmärkten zu agieren.

Was zeigen die bisherigen Ergebnisse? Wie wirkt sich die Teilnahme an solcher Form von Klimafinanzierung in den Städten aus?

Wir beobachten eine Reihe von Veränderungen in den Behörden, die wir als municipal structural adjustment oder städtische Strukturanpassungsmaßnahmen beschreiben. Damit nehmen wir Bezug auf frühere globale Strukturanpassungsprogramme (SAPs) der Weltbank und des internationalen Wähungsfonds (IWF), die viele Länder der globalen Südens Anfang der achtziger Jahre in Schuldenkrisen gestürzt haben. Städtische Anpassungsmaßnahmen arbeiten anders als die früheren SAPs nicht über Druck, der auf Nationalstaaten ausgeübt wird, sondern über Angebotsstrukturen, die Städte annehmen, weil sie keine andere Möglichkeit haben, die für den Ausbau von Klimainfrastrukturen nötigen Finanzmittel zu erhalten. Im Hinblick auf die Demokratiedefizite dieser Programme finden wir dennoch, dass sie mit den SAPs vergleichbar sind. Zudem werden damit häufig nicht die Projekte umgesetzt, die Stadtverwaltungen und vor allem marginalisierte Bevölkerungsgruppen dringend brauchen, sondern solche, an denen globales Investitionsinteresse besteht. Dadurch, dass Projekte vielfach auf die Beteiligung von privatwirtschaftlichen Interessen bauen, lassen sich beispielsweise Projekte, mit denen sich kein Gewinn erzielen lässt, nur schwer umsetzen. So wird die Förderung von Müllverbrennungsanlagen attraktiver als die Einführung von zirkulären Recyclingsystemen, die keinen Profit erwirtschaften.  

Welche Projekte werden denn dann tatsächlich umgesetzt?

In Hinblick auf materielle Veränderungen ist in den Städten, die wir untersucht haben – Ciudad Juarez, Hermosillo, Rajkot und Chennai – seit 2015 nicht viel passiert. Es bleibt häufig bei Pilotprojekten oder der Umsetzung von kleineren Infrastrukturprojekten, etwa einem Park. Andere Studien verweisen darauf, dass die entstehende Infrastrukturen Kriterien von Klimagerechtigkeit nicht gerecht werden. Beteiligungsmöglichkeiten am Bau von Projekten bleiben minimal. Gleichzeitig lebt die große Erzählung vom Erfolg dieser Programme fort – Bürgermeister, die die Programme umsetzen, werden ausgezeichnet bzw. lassen sie sich feiern. Das ist problematisch, weil dadurch andere mögliche Finanzierungsmechanismen kaum diskutiert werden.

Lässt sich das nur in Großstädten beobachten? Oder sind auch kleinere Städte in die neuen Finanzierungsprogramme einbezogen?

Wir untersuchen in The Urbanisation of Global Climate Finance Sekundärstädte – also Städte mit geringeren Bevölkerungszahlen und behördlichen Kapazitäten als sogenannte Global Cities, wirtschaftsstarke und international vernetzte Großstädte. Als wachsende Metropolen stehen sie großen Herausforderungen bei der Anpassung an den Klimawandel gegenüber, gleichzeitig haben sie häufig kaum Finanzmittel, um nötige Infrastrukturmaßnahmen zu finanzieren. Während Global Cities häufig schon Zugang zu Finanzmärkten haben, spielen Sekundärstädte in globalen Klimainitiativen eine größere Rolle – zu Recht, weil diese Städte dringend weitere Finanzmittel und Kapazitäten brauchen.

Die Programme, die wir untersuchen richten sich häufig an Städte des globalen Südens, die für Anleger*innen relativ risikofrei und dennoch rentabel sind. Sehr arme Städte kommen also gar nicht in Betracht. Gleichzeitig beobachten wir, dass sich die Aufmerksamkeit auf die wenigen Städte konzentriert, die erfolgreich an globalen Programmen teilgenommen haben. Ähnlich wie es auf nationalstaatlicher Ebene sogenannte Donor Darlings gibt, «Lieblinge der Geldgeber», von denen globale Entwicklungsbanken wissen, dass Programme in diesen Ländern Erfolg versprechen, gibt es auf städtischer Ebene einige wenige Städte, denen eine besondere Aufmerksamkeit zukommt. In unserer Forschung sind das beispielsweise Mérida oder Ciudad Juarez. Das sind nicht unbedingt die Städte, die diese Mittel am nötigsten brauchen, sondern solche, die es geschafft haben, lokale Strukturen aufzubauen, die es versprechen, erfolgreich an globalen Initiativen teilzunehmen.

Gibt es bereits Reflektionen über die bisherige Erfahrung mit diesen Finanzmechanismen?

Die Weltbank und andere wichtige Finanz- und Entwicklungsakteure im Feld städtischer Klimafinanzierung haben die Frage danach, wie sich die notwendigen Klimamaßnahmen – zum Beispiel in Form von städtischer Infrastruktur – umsetzten lassen, in Programme übersetzt, die davon ausgehen, dass nur privatwirtschaftliche, also profit- und wachstumsorientierte Lösungen Klimaanpassung ermöglichen. In der kritischen Wirtschafts- und Stadtgeografie gibt es daher seit einiger Zeit Diskussionen über die Form der Problematisierung der städtischen Klimafinanzierung selbst. Also über die Fragen: Was wird überhaupt als Ausgangsproblem gesehen, welche Fragen werden gestellt – und wie werden mögliche Lösungsansätze dadurch bereits vorgegeben oder eingeengt? Die Klimakrise wird häufig auf ein Finanzierungsproblem reduziert – und als Lösung wird dementsprechend vorgeschlagen, Finanzangebote zu verbessern, um Investitionen zu erhöhen. Gareth Bryant und Sophie Webber nennen das in ihrem Buch zu Klimafinanzen Gap talk, um darauf hinzuweisen, dass Klimafragen in Finanizerungslücken übersetzt werden.[*] Solcher Gap talk verschleiert, dass die existierenden grünen Finanzinstrumenten in Städten strukturell Grenzen haben und viele Probleme gar nicht lösen können. Und er lenkt davon ab, alternative Finanzierungsmöglichkeiten zu finden, um die Klima- und Umweltkrise in Schach zu halten.

In Hinblick auf die ungleichen Auswirkungen des Klimawandels sprechen Forschende bereits von Klima Apartheid.

In welche Richtung entwickelt sich die Klimafinanzierung für Städte derzeit? Was ist für die Zukunft zu erwarten?

Wenn sich Klimafinanzierungen in Städten auf dieselbe Weise weiterentwickeln wie derzeit, wird sich die Kluft beim Zugang zu Finanzmitteln weiter öffnen – zwischen den Städten, die als investitionswürdig erachtet werden, und denjenigen, bei denen das nicht der Fall ist. In Hinblick auf die ungleichen Auswirkungen des Klimawandels sprechen Forschende bereits jetzt von Klima Apartheid. Um die nicht zu verschärfen, braucht es Ausgleichsmaßnahmen, die für eine gerechtere Verteilung von Geldern sorgen – und nicht eine zusätzliche Förderung der Gewinner im Wettbewerb um Klimainvestitionen.

Welche alternativen Vorschläge gibt es? Wie könnte die Anpassung und die Vermeidung von Treibhausgasen und die Transformation von urbanen Räumen anders oder gerechter gestaltet und finanziert werden?

Um die beschrieben Probleme zu überwinden, wäre, was die Grundideen von Klimafinanzierung angeht, ein Paradigmenwechsel nötig. Erstens denke ich dabei an die Demokratisierung von Wissen: In vielen der Initiativen, die wir untersucht haben, finanzieren multilaterale Banken Studien, die externe Beratungsfirmen konzeptionieren und durchführen. Entsprechen werden Probleme diagnostiziert, Daten gesammelt und Lösungen vorgeschlagen. Diese Lösungen entsprechen der Problemdiagnose, die ich zuvor als Gap talk beschrieben habe. Damit Städte den Definitionsraum über ihre Klimaprobleme zurückerobern, müssten sie auch bestimmen, welche Studien und Daten sie brauchen. Dazu gehört auch Wissen über alternative Problemlösungen und Finanzierungsmöglichkeiten.

Zweitens wäre es nötig, den engen Fokus auf die Förderung privatwirtschaftlicher Investitionen aufzubrechen. Pragmatisch gesehen wird der Privatwirtschaft in unserem gegenwärtigen Wirtschaftssystem auch in städtischer Klimafinanzierung auf absehbare Zeit eine zentrale Rolle zukommen. Dennoch brauchen wir dringend Lösungen, die öffentliche Finanzierung nicht vor allem dann einbeziehen, wenn es darum geht, privatwirtschaftliche Risiken aufzufangen. Dabei geht es nicht nur um eine gerechtere Verteilung von Investitionen oder darum, auch Projekte zuzulassen, die keinen Profit erwirtschaften. Es geht auch um längerfristige Investitionen. Auch Stadtverwaltungen, die auf schnelle Erfolge zielen, um wiedergewählt zu werden, finden kurzfristige Projekte vielfach attraktiver. Für die Anpassung an den Klimawandel braucht es aber auch langfristige und umfassendere Maßnahmen.

Und drittens…

Drittens braucht es, wie schon angesprochen, eine Erweiterung der Finanzmechanismen auf allen Ebenen. Wir haben in unseren Fallstudien leider wenig konkrete Beispiele für redistributive Finanzmechanismen gefunden, Mechanismen, die zu mehr Gleichheit beitragen. Aber es gibt Ideen zur Erweiterung städtischer Finanzkapazitäten in vielen anderen Debatten. Beispiele sind die Besteuerung von leistungslosem Bodengewinn, oder andere Einnahmemöglichkeiten, über die Städte selbst Mittel für die Anpassung an Klimaveränderungen und die Verringerung von Emissionen erwirtschaften könnten. Gleichzeitig braucht es natürlich internationale Umverteilungsmechanismen, die die ungleichen Auswirkungen und Ursachen des Klimawandels anerkennen und diese durch einen finanziellen Mechanismus für städtische Klimagerechtigkeit umsetzen.